Raad Van State Legt Tijdelijk Bouwverbod Via Ruimtelijke Beleidsplannen Aan Banden. Zijn Beleidsmatig Gewenste Ontwikkelingen Dan Toch Geen Wondermiddel In Het Kader Van Klimaatadaptatie? – Construction & Planning

Actualités du
cabinet

Een ruimtelijk beleidsplan is een beleidsinstrument waarin een
langetermijnvisie voor de ruimtelijke ontwikkeling wordt opgenomen,
evenals een beleidskader waarin operationele beleidskeuzes voor de
middellange termijn worden toegelicht (art. 2.1.1 Vlaamse Codex
Ruimtelijke Ordening (VCRO)). Zulk een plan heeft geen verordenend
karakter (art. 2.1.2 VCRO). Het kan evenwel als een beleidsmatig
gewenste ontwikkeling (BGO) worden gekwalificeerd waarmee de
vergunningverlenende overheid rekening kan maar niet
moet houden bij de beoordeling van een individuele
omgevingsvergunningsaanvraag (artikel 4.3.1. §2, eerste lid,
2°, a) VCRO).

BGO’s als wapen in de strijd tegen klimaatverandering

Het niet verordenende karakter van een ruimtelijk beleidsplan
maakt dat dit normaliter ontsnapt aan het wettigheidstoezicht van
de administratieve rechtscolleges. Een gewiekst lokaal bestuur kan
in deze omstandigheid dan ook een opportuniteit zien om zijn visie
op de lokale ruimtelijke ordening te ontwikkelen, zonder hierin
door wettigheidsbezwaren te worden geremd. Dit in de hoop om deze
visie, weliswaar onrechtstreeks via de weg van de beleidsmatig
gewenste ontwikkelingen, te laten doorsijpelen in de lokale
vergunningverlening.

De geschetste techniek biedt voor overheden overigens ook een
aantal duidelijke voordelen. Zo zal voor de aanname van een
beleidsplan bijvoorbeeld geen dure en lang aanslepende
RUP-procedure moeten worden doorlopen. Lokale besturen hebben
daarnaast ook nagenoeg volledig vrij spel bij de aanname van
beleidsplannen, aangezien geen rekening moet worden gehouden met
inspraakmogelijkheden van derden. Indien de realisatie van bepaalde
bestemmingszones slechts tijdelijk en niet via verordenende
voorschriften beperkt wordt, is bovendien geen planschadevergoeding
verschuldigd.

In het kader van het nemen van maatregelen die verband houden
met klimaatadaptatie lijkt de techniek van het via beleidsplannen
voorzien in tijdelijke bestemmingsbeperkingen dan ook een bijzonder
veelbelovend instrument. Het middels BGO’s tijdelijk bouwvrij
maken van bepaalde percelen betreft immers een nuttig en
efficiënt wapen in het arsenaal van lokale besturen in het
licht van het streven naar ontharding en het voeren van een
doordacht waterbeleid.

‘Ruimte Geel’ strandt op bestuursrechtelijk rood
licht

Het is evenwel aan de rechtspraak dat het laatste woord toekomt
omtrent de kwalificatie van een bestuursdocument als zijnde een
beleidsmatig gewenste ontwikkeling, dan wel een verordenend
instrument. Dat mocht de Stad Geel recent aan den lijve
ondervinden.

Het lokaal bestuur van de Stad Geel wilde gebruik maken van een
ruimtelijk beleidsplan, genaamd ‘Ruimte Geel’, om zijn
visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling uiteen te zetten.
Daarbij werd voor sommige nog onbebouwde binnengebieden in
woongebieden en in woonuitbreidingsgebieden aangegeven dat deze,
naar de wens van de stad, niet zouden kunnen worden bebouwd voor
2025, terwijl andere gebieden zouden worden
“bevroren” tot minstens 2030. Dit plan werd
logischerwijze onthaald op gemor van een aantal getroffen
eigenaars, die meenden dat de stad hen hiermee een feitelijke
bouwstop oplegde. Zij trokken dan ook naar de Raad van State, waar
zij de nietigverklaring van het ruimtelijk beleidsplan ‘Ruimte
Geel’ vorderden.

De Stad Geel verweerde zich echter met hand en tand en achtte
het verzoek tot nietigverklaring onontvankelijk. Het bestreden
ruimtelijk beleidsplan zou immers slechts als een beleidsmatig
gewenste ontwikkeling zonder verordenend karakter kunnen worden
aanzien. Bovendien zou het naar mening van de Stad Geel niet de
bedoeling zijn om het beleidsplan als toetsingskader te hanteren
bij de beoordeling van individuele vergunningsaanvragen.

De Raad van State liet zich echter niet om de tuin leiden. In
een opmerkelijk arrest met nr. 259.227 van 22 maart 2024 oordeelt
de Raad immers dat “Uit de tekst van het bestreden
beleidsplan en de stukken van het administratief dossier blijkt dat
het wel degelijk de bedoeling is dat het door dit plan ingestelde
bouwverbod zal worden toegepast bij de beoordeling van individuele
vergunningsaanvragen, zodat “tot minstens 2030” aanvragen
om de woonbestemming te realiseren zullen worden
geweigerd.“

De Raad meent dat zulk een bouwverbod een verordenend karakter
heeft en aldus thuishoort in een ruimtelijk uitvoeringsplan en niet
in een ruimtelijk beleidsplan. Meer bepaald stelde de Raad van
State ter zake het volgende:

“Met verzoekers moet worden vastgesteld dat het in het
beleidskader “Open ruimte” vervatte bouwverbod voor hen
een griefhoudend karakter heeft daar het neerkomt op een tijdelijke
wijziging van de woonbestemming van het gewestplan en dus een
verordenende aard heeft. Terecht stellen verzoekers dat een
dergelijk voorschrift thuishoort in een ruimtelijk uitvoeringsplan
en niet in een ruimtelijk beleidsplan. Immers daar waar artikel
2.2.6, § 1, VCRO stelt dat de stedenbouwkundige voorschriften
van een ruimtelijk uitvoeringsplan een bouwverbod kunnen inhouden,
verbiedt artikel 2.1.2, § 1, VCRO uitdrukkelijk dat een
onderdeel van een ruimtelijk beleidsplan verordenende kracht zou
krijgen.”

Het ruimtelijk beleidsplan ‘Ruimte Geel’ werd door de
Raad vervolgens vernietigd. Zulks betreft een unicum. Het is immers
voor het eerste in de geschiedenis van het Vlaamse
ruimtelijkeordeningsbeleid dat de Raad van State zijn
annuleringsbevoegdheid aanwendt t.a.v. een ruimtelijk
beleidsplan.

Beleidsplannen en klimaatadaptatie

Het arrest van 22 maart 2024 hoeft geenszins te betekenen dat er
naar de toekomst toe een rem wordt gelegd op het gebruik van
BGO’s in het kader van klimaatadaptie. Een lezing van het
arrest leert immers dat de vernietiging van het ruimtelijk
beleidsplan ‘Ruimte Geel’ gefundeerd werd op de
overwegingen dat in het beleidsplan uitdrukkelijk gestipuleerd werd
(1) dat het de bedoeling was om het tijdelijk bouwverbod te laten
doorwerken in het vergunningenbeleid en (2) dat het niet de
bedoeling was van de stad Geel om nadien een ruimtelijk
uitvoeringsplan aan te nemen.

In die zin moet worden vastgesteld dat het arrest van 22 maart
2024 in wezen eigenlijk niets meer vormt dan een bevestiging van
eerdere bestuursrechtspraak waarin vooropgesteld wordt dat een BGO
geen verordenende voorschriften kan bevatten (RvVb 16 april 2019,
nr. RvVb-A-1819-0879, NV Gravo) en steeds gevolg moet geven aan een
vorm van planinitiatief (RvVb 20 december 2016, nr.
RvVb/A/1617/0438, Mols), dat zowel in tijd als naar inhoud
voldoende geconcretiseerd moeten zijn op het ogenblik waarop
uitspraak wordt gedaan over een vergunningsaanvraag (RvS 11 januari
2011, nr. 210.388, NV Frigo).

In de mate waarin (1) een BGO een voorafname betreft op een
ruimtelijk planinitiatief en (2) er in de BGO niet expliciet wordt
beoogd om een nieuw instrument te creëren dat verplicht moet
doorwerken in het vergunningenbeleid, zodat er geen sprake is van
maatregelen met een verordenend karakter, lijkt het dan ook
geenszins uitgesloten om via een BGO in maatregelen te voorzien die
verband houden met ontharding of klimaatadaptatie. Evenwel zal het
in dat verband noodzakelijk zijn om de BGO op een correcte en
afdoende manier te motiveren, teneinde te vermijden dat de Raad van
State n.a.v. een wettigheidscontrole tot een gelijkaardige
conclusie zou besluiten als met betrekking tot het ruimtelijk
beleidsplan ‘Ruimte Geel’.

Voor vragen en juridische ondersteuning in dat verband, kan u
vanzelfsprekend beroep doen op de experten van Xirius Public, die
ter zake over de nodige ervaring beschikken en u graag verder
helpen.

The content of this article is intended to provide a general
guide to the subject matter. Specialist advice should be sought
about your specific circumstances.

POPULAR ARTICLES ON: Real Estate and Construction from Belgium